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非法圈地:一个沉重的话题

  香港马2021年开奖结果!英国15世纪曾出现圈地运动,如今进入市场经济的中国也出现了“圈地现象”。不久前,江苏省铁本公司事件中暴露出地方政府审批征用土地达6541亩的违规事件,就发生在我国宣布决定实施“世界上最严格的土地保护政策”之时。“圈地”在中国的出现,实际主要是指对于农民耕用土地的征用,现阶段出现在我国对于农民耕用土地的征用当然绝对不能与当初的“羊吃人运动”相提并论,但却也已经成为目前中国社会经济运行中的一股浊流……

  据《人民日报》报道,位于320国道旁的浙江省建德市乾潭镇,作为“八山一水一分田”的山区镇,耕地十分宝贵,然而,自2000年以来,这里却未经政府批准,设立了3个工业园区。2003年8月,镇政府不顾原有3个园区绝大部分土地闲置的事实,违反《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》精神,再次占用50多亩耕用地,准备扩大工业园区范围。

  鉴于土地征用中存在的诸多违法问题,国土资源部于2004年3月15日公布了5起土地违法案件:山东省青岛市崂山区政府及区国土资源局非法批地案、山东省齐河县政府非法批地案、江西省南昌市政府及青山湖区政府非法批地案、天津空港物流加工区未经批准非法占地案和陕西省周至县政府非法占地案。此后,国土资源部又公布了4起涉及严重违反土地管理法律法规的案件:辽宁省丹庄高速公路涉及非法大量占用土地和截留征地补偿费案、厦门市集美区政府涉及假挂牌出让经营性土地案、沈阳大学城涉及非法大量占用土地案和南京钢铁集团公司涉及非法大量占用土地案。

  然而,这并非是圈地的全部,而仅是“冰山一角”。据中央电视台“焦点访谈”2004年4月19日报道,1993年广东省电白县政府征用彭村2000多亩土地建工厂,然而时至10年之后的今天,这块当初要建工厂的土地依然荒芜着。无独有偶,内蒙古的临河市也被央视国际4月24日曝光了“当年绿油油的菜地被圈占十年,至今荒废无人管”的现象。

  在这一连串曝光案件的背后,是一连串令人触目惊心的耕地资源锐减数字:2003年,全国耕地面积为12339.22万公顷,比上一年净减少耕地253.74万公顷,人均耕地已由2002年的0.098公顷降为0.095公顷。新增建设用地42.78万公顷,非农建设占用耕地22.91万公顷,比上年增长17%。其中独立工矿占用耕地11.17万公顷,比上年增长37%;公路建设占用耕地3.77万公顷,比上年增长25%(以上数字来自国土资源部2004年3月公布的2003年中国国土资源公报)。随之而来的,还有大批土地被征用的农民上访所显现出的社会矛盾。

  在我国,个别地方政府在“公共利益”的名义下,对作为公有财产的土地可以说是拥有着绝对的权威。然而当我们对电白县政府征地行为进行调查时,发现征地单位交给政府的征地款是每平方米60多元钱,但是在征地协议上,这个县的彭村农民拿到的最高价格每平方米只有42元钱!县政府欠了一家公司的购虾款,因为没钱还,就从剩下的近千亩土地中拿出600多亩土地抵了债。

  正如国土资源部2002年完成的《征地制度改革研究报告》所指出的,征地制度与供地制度之间有巨大的利润空间,政府能以较低的补偿征用农民的土地,之后以较高的价格出售给企业或者个人使用。如此,少数地方政府热衷于以地生财,甚至在一些地方土地的收益已经成为地方的“第二财政收入”,有的占到当地财政收入的60%。除此以外,我们还发现圈地的背后,除了隐藏的巨大经济利益之外,还有——形象和政绩的因素,并被美其名曰:“因公违法。”而这里实际往往隐藏的正是领导者对于自身利益得失的计较,其实质是行政权力的一种更深层的腐败。从宪政观念上看,政府被认为是公共利益的代表者。然而,圈地的出现令我们不得不将目光投向公共选择理论。公共选择理论认为,从事政治活动的人并非纯粹的“行政人”,他们本质上仍然是一个“经济人”,少数位显权重的官员以个人利益最大化为目的,再加上制度设计上的不完善,往往导致那些地方的政府非但不能完善市场设计,反而常常使问题复杂化。

  一、宪法仅有原则规定而无具体操作条款。二、法律规定,土地使用权凡农业用地转为非农民自用的建设用地,必须完成从土地集体所有制向国有制的转变。而转变的惟一合法途径就是国家征用,由此政府垄断资源就难免不发生寻租等交易行为。

  三、依据现有的法律规定,国家征用土地,被征用者没有发表意见、表示看法的空间。

  四、法律规定了征用土地补偿限制,但规定使失去生产资料的农民获得的仅是三五年的生活费用,被剥夺的却是一辈子安身立命的场所,来自沿海开放地区的广东、福建等地的群众反映的农民耕用土地被侵占的问题就是佐证。

  五、法律责任制度不健全,对违法行为的处罚力度规定不明、责任分配界定不清、违法追究定性不严。土地违法案件中受到党纪政纪处分的只有4‰,被依法追究刑事责任的就更少了。

  七、我国官员的现行考察制度设计往往单纯看GDP的增长,从而出现盲目修建所谓开发区来加强政绩,建设形象工程的现象。

  引入市场机制。土地问题的根本解决之道在于市场机制的引入。如广州实行的国有土地使用权挂牌转让制度,在政府控制的土地一级市场的基础上,逐步规范有序的土地二级市场。

  土地征用公开化、透明化。其中最关键的就是建立听证制度。2004年2月11日,国土资源部公布了《国土资源听证规定》,这一规定将于5月1日起实施。

  然而,在听证制度背后,隐藏的一个更深切更实际的问题,就是农民群体,他们由于城乡二元化结构以及自身的原因往往并不能很好地代表自己的利益。

  要完善行政诉讼制度。体现在行政诉讼制度上最明显的就是公益诉讼和起诉资格的拓展,作为大范围的分散利益主体,国家法律应该对行政机关没有公正代表反而予以伤害的农民作出回应,这也正是法院进行司法审查,矫正行政机关违法失职的需要。

  法律规定,人民检察院是国家的法律监督机关,应当依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利。检察官依法进行法律监督,代表国家进行公诉。虽然我国检察机关对行政诉讼进行法律监督最主要的形式就是抗诉,但是检察机关还可以通过尝试作为公共利益的代表主动介入案件,来加强法律监督。

  英国检察机关的做法值得借鉴:一般公众想要阻止公共机构的越权行为,可以请求检察总长向法院申请阻止令,检察总长代表国王有权阻止一切违法行为。检察总长为了公共利益不被侵害,还可以主动向法院申请阻止令。我国也可以考虑建立公益诉讼制度,由检察机关承担起刑事公诉之外的公诉职能——行政公诉,应公众的请求或者主动对于政府行政机关的违法行为提起诉讼,为保障公民权益提供切实支持和法律保障。在我国,相对于市民而言农民利益更加需要国家权力的保护,对此,检察机关作为法律赋予监督职权的公诉机关,应探讨在事前和事中制止非法违规占用土地行为的检察机制。

  需要完善的还有土地占用补偿制度、官员审批土地行为的考察制度等,而这无一不是对政府行为的规范。

  圈地表面上圈住的是农民,最终陷入困境的还是不规范的政府行为。我们期待着,政府为人民服务,依法行政,真正贯彻以人为本的执政理念。而这一目标尚有待于外部监督机制的健全和完善,其中检察机关在保护平等的行政法律关系方面的作用至关重要。